コムスタカ―外国人と共に生きる会 Kumustaka-Association for Living Togehte with Migrants

2011年11月25日　　中島　真一郎（コムスタカー外国人と共に生きる会）

※ 以下の報告は、２０１１年１１月２６日　くまもと県民交流館　パレアで行われたコムスタカー外国人と共に生きる会主催の公開セミナー及び同年１２月１７日　福岡市中央区カトリック大名町教会の移住労働者と共に生きるネットワーク九州主催の公開学習会での私の講演の要旨に、２０１２年１２月２５日現在の改定入管法等に関する情報を加えてまとめたものです。


はじめに
　２００９年の通常国会で「出入国管理及び難民認定法（以下、入管法）と日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法（以下、入管特例法）の一部を改正する等の法律」と、改定「住民基本台帳法」が可決・成立し、２０１２年７月９日から完全施行されます。そして、それに伴い外国人登録法が廃止され、１９４７年外国人登録令から６０年以上続いてきた外国人登録制度にかわる新たな在留管理制度（以下、新制度）が設けられます。
　これまで、外国人の在留管理は、入管法に基づいて入国管理局（以下、入管）がおこなっていた出入国・在留資格更新・変更など情報把握と、外国人登録法に基づいて、法務大臣の法定受託事務として市区町村が行っていた９０日以上日本に在留する外国人に対する居住情報把握という二元的管理でした。
　新たな在留管理制度は、これを一つにまとめて法務大臣が在留管理に必要な情報を一元的かつ継続的に把握する制度を作ろうとするものです。新制度の導入により、入管は、在留管理に必要な情報をこれまで以上に正確に把握することができるようになり、適法に在留する外国人について、利便性をさらに図ることが可能になるとしています。
　確かに、新制度導入により、結果的にはいくつかの利便性の改善がみられるものもありますが、それらは新制度導入により増大が予想される入管の業務量を、在留資格の更新や再入国手続きという従来の業務を減らすことで、対応しようとした結果により生じるもので、在留外国人への住民としてのサービス向上や権利保護のためにあるのではありません。
　新制度の導入の目的は、法務大臣（入管）による一元的かつ継続的な情報把握にあり、在留資格を有しない非正規滞在等の外国人の日本社会からの締め出しと、適法な在留資格を有する外国人の管理の強化を目指すものです。
　新制度の導入は、在留外国人と日本国籍者の取り扱いとの著しい格差をもたらし、国際的人権保障や内外人平等原則という普遍的な理念に反し、在留外国人の在留状況をより不安定化させ、人権上大きな問題をはらんでいます。新制度の導入が、在留外国人に具体的に与える影響について、以下述べます。

１、新制度が対象とする外国人
　これまでは、９０日以下の短期滞在者等と、外国人登録を義務付けられる９０日以上在留する外国人という二つでしたが、新制度が導入されると、�@朝鮮半島や台湾等の旧植民地出身やその子孫である「特別永住者」と、�A入管法上の適法な在留資格をもって、３月以上在留する「中長期在留者」と、�B、�@と�A以外の短期滞在者や３月以下の在留期間しかない在留外国人及び在留資格のない非正規滞在者（以下、「非正規滞在者等」という）の、大きく３つに分けられます。新制度は、「中長期在留者」を対象としており、「特別永住者」と「非正規滞在者等」は対象としていません。 　
　外国人登録制度の廃止に伴い、「外国人登録証」は廃止され、それに代わるものとして、法務大臣より、特別永住者には、「特別永住者証明書」が発行され、また、中長期在留者には、「在留カード」が発行されることになります。しかし、非正規滞在等には外国人登録証に代わるものは何も発行されません。

２、新制度導入による利便性の向上
（１）特別永住者
　特別永住者については、新制度の対象とならず、基本的には従来の制度と変わらないとされていますが、以下のような利便を図る見直しがあります。
　外国人登録証が、特別永住者の法的地位等を証明するものであること等から、これに代わる証明書として「特別永住者証明書」を法務大臣が交付します。その記載事項は、外国人登録証と比べて項目が一部削減され、また、記載事項の変更や再交付の手続きは従来どおり、市区町村の窓口でおこなわれます。再入国手続きが緩和され、原則として２年以内に再入国する出国については再入国許可が不要となり、また、再入国許可を受ける場合の再入国許可の有効期限は、これまでの「４年」から「６年」に伸長されます。
　また、これまでは外国人登録証の常時携帯義務かつ提示義務がありましたが、特別永住者証明書については、特別永住者には常時携帯義務がなくなり、提示義務のみとなります。 以上、特別永住者については、いくつかの利便性の向上がみられ、新制度の対象外とされて、他の外国人と比べて別枠扱いとされています。
　しかし、１９１０年の韓国併合から１００年以上が過ぎ、朝鮮半島や台湾等旧植民地出身者とその子孫に法的地位としてみとめられている「特別永住者」は、５世、６世の時代を迎えようとしています。これらの人々を「外国籍」を理由に、これまで通りの扱いとして、参政権、公務員への就任権、民族教育を受ける権利、日本への再入国権などが権利として認められず、各種の届出義務規定を刑事罰を持って課し続けている在り方こそが見直されるべきです。

（２）中長期滞在者
新制度の対象となる中長期在留者には、外国人登録証に代わり、在留カードが交付されます。そして、以下のような利便性が向上するとされています。

�@ 在留期間の上限の伸長
　在留期間の上限が、これまで「３年」から、「５年」の在留期間に伸長される。 例えば、「日本人配偶者等」「永住者の配偶者等」「定住者」の在留資格は、これまで「１年」と「３年」の２種類でしたが、「６月」、「５年」が新たに設けられ、４種類となります。また、「国際業務・人文知識」「技術」「技能」等就労のための在留資格は、これまでの「１年」と「３年」でしたが、「３月」と「５年」が新たに設けられます。（「５年」という最長期間が設けられる一方、「３月」や「６月」という最短期間が新たに設けられます。）

�A 再入国許可制度の見直し
　有効な旅券及び在留カードを所持する外国人で出国後１年以内に再入国をする場合には、原則として再入国許可が不要となります。また、再入国期間の有効期間の上限を「３年」から「５年」に伸長すします。

４、外国人住民票が作成される
　外国人登録制度が廃止され、外国籍住民を、従来日本国籍者のみが対象であった住民基本台帳法の適用対象に加えることになりました。
　具体的には、ア　中長期在留者、イ、特別永住者、ウ、一次庇護許可者又は仮滞在許可者（一時庇護のために上陸が許可された者もしくは難民認定申請中の者）、エ、出生、国籍喪失による経過滞在者（出生又は国籍喪失により日本に在留することになった外国人）が、住民基本台帳に登載されるようになります。
　日本人と婚姻した外国人等の複数国籍世帯も、そのまま住民基本台帳上の世帯として登録され、従来、外国人は備考欄にしか記載されなかったあり方から、同じ世帯として記載された住民票が交付されることになります。 　
　これまで、外国人は、引っ越しをする場合、転入先の市区町村への届出だけでよかったのですが、新制度では、日本人と同様に、引っ越し前に転出届をもとの市区町村へ提出し、引っ越し後に転入先の市区町村へ転入届を提出することになります。
　市区町村は、外国人住民票を「記載、消除　、修正した時」は、直ちに法務省に通知しなければならないとされ、また法務省は、市区町村が作成した外国人住民票に「変更があったこと、誤りがあることを知ったとき」は、市区町村にそのことを通知するとされています。外国人住民票と入管とは連動しており、たとえば、在留期間が超過したり、在留資格が取り消され、中長期在留者でなくなった外国人は、入管からの通知により外国人住民票が消除されることになります。 　　
　２０１２年春頃から仮住民票が市区町村で作成されます。そして、同年５月から、市区町村から中長期在留者には、外国人登録の住所地に、仮住民表の通知が送られてきます。外国人登録証記載の住所と異なるところに住んでいる外国人は、その通知が市区町村へ「お尋ねの住所に該当者なし」として返送され、保管されていきます。２０１２年７月９日以降、その情報が入管により把握され、そして、刑事罰や在留資格の取消という制裁を受けるおそれがあります。そうならないためには、住所変更届を市区町村に行い、現住所と登録住所を一致させておく必要があります。

５、 新制度導入による中長期在留者への管理強化
　先の述べたように新制度は、適法に在留する中長期外国人の利便性の向上が入管より強調されています。しかし、法務大臣による中長期在留外国人の継続的管理のために、以下のような�@在留カード記載事項の届出に義務を課す。�A所属機関からの情報の提供を求める。�B法務大臣による情報の継続的把握のための事実の調査。�C在留資格取消し制度の拡充、�D退去強制事由の拡充、�E懲役刑や罰金という刑事罰による罰則の強化が行われていきます。

（１） 各種届出の義務化
　　ア、 入国後に定めた住居地の１４日内の市区町村への届出、その後の住居変更の届出も同様。
　　イ、 氏名、生年月日、性別、国籍等を変更したときは、１４日以内に入管への届出。
　　ウ、 「技能」「国際業務・人文知識」等の就労資格、「留学」「技能実習」等学ぶ資格は、所属機関の名称や所在地の変更・消滅等が生じた場合に１４日以内に入管へ。
　　エ、 「日本人配偶者等」「永住者の配偶者等」「家族滞在等」の配偶者として在留している者は、配偶と離婚、死別した時は１４日内に入管へ届出。

（２） 所属機関からの届出（努力義務）
　２００７年雇用対策法の改定により、すでに外国人（特別永住者は除く）を雇用する事業主は、厚生労働大臣へ外国人の雇用状況に関する情報を届出義務（法務大臣は厚生労働大臣へその情報の提供を求めることができます。）があります。これに該当する事業主を除く、留学生を受け入れている教育機関や研修生を受け入れている機関などから所属する外国人に関する情報提供が、努力義務として明文化されました。これにより、入管は、外国人の所属機関への届出の情報と、所属機関からの届出の情報とを照合してその情報の正確性を確保できるとされています。

（３） 法務大臣による情報の継続的把握のための事実の調査権限
　法務大臣は、「必要がある時は、職員に届出事項の真偽確認のための事実の調査をさせ、関係人に出頭を求め、質問し、文書の提出を求め、また公務所または、公私の団体に紹介して必要な事項の報告を求めることができる」とされています。
　入管は、これまで在留期間更新申請等の具体的な処分を行う必要がある場合に限り調査を行うことが認められていましたが、この新たに設けられた調査権の規定により、具体的な処分を前提としなくても調査が可能となります。

（４） 在留資格取消制度の拡充
　２００４年の改定入管法で新たに設けられた在留資格取り消し制度の取消事由に加えて、新制度では新たに以下の事由が取消事由として追加されます。
　�@ 偽りその他の不正の手段により在留特別許可うけたこと、
　�A 配偶者としての身分を有する者としての活動を継続して６月以上行わないで在留すること、（当該活動を行わないで在留していることにつき正当な理由がある場合を除く）
　�B 新規上陸後又は従来の住居地を退去した後、９０日以内に住居地の届出をしな いこと、（届出をしないことについて正当な理由がある場合を除く）、及び虚偽の 住居地の届出をしたこと。

　このうち�@は、偽造結婚や偽装認知事案に対応するための規定といわれ、在留特別許可により在留資格をえた外国人にも、偽装事案であることが明らかになれば、その在留資格を取り消せるようにしました。
　在留資格取消制度は、従来は偽り不正な手段により上陸許可の証印をうけた場合等、上陸許可という処分時の瑕疵（かし）を主として想定して設けられていましたが、�Aの配偶者としての身分変更や�B住居地の届出義務違反という入国後の在留状況の変化という後発的瑕疵（かし）が付け加えられました。

（５）退去強制事由の拡充
以下のような退去強制事由が新たに追加され、拡充しています。 �@在留カードなどの偽変造行為、�A資格外活動罪に該当する外国人が禁錮以上の刑に処せられたこと、�B中長期在留者の各種届出等に関する虚偽届出等や在留カードの受領・提示義務違反により懲役刑以上の刑に処せられたこと。

（６）罰則の強化
�@　中長期在留者の各種届出等に関する虚偽の届出をした者、他人名義の在留カードを行使した者等、在留カードの有効期間の更新、紛失等による在留カードの再交付などについて申請義務に違反した者、在留カードの受領・提示義務に違反した者、１年以下の懲役又は２０万円以下の罰金に処する。
�A　中長期在留者の各種届出の義務に違反した者(遅延行為)、在留カードの常時携帯義務に違反した者は、２０万円以下の罰金に処する。
�B 在留カードの偽変造等の行為に係る罰則が、新設されます。
�C不法就労助長罪が見直され、外国人を雇用した事業主が不法就労にあたることを 　知らなかった場合でもそのことについて過失がない場合を除き処罰を免れなくなりな ます。

６、日本国籍者との取扱いの著しい格差
　以上のように新制度の導入により、中長期在留者は、入管による在留管理が一層厳しくなり、在留期間中の在留状況がより不安定化したり、あるいは、刑事罰に課せられたり、退去強制されるリスクが増大していきます。以下のように日本国籍者と比べて中長期在留者の取り扱いに著しい格差が生じてきます。

（１）住居変更の届出の遅延の場合
　日本国籍者の中にも、転出や転居しても届出をせず、正当な理由なく住民票の登録地と異なる地で暮らしている者が相当数います。しかし、日本国籍者の場合には、１４日以内の届出義務に違反する遅延行為には、住民基本台帳法が規定する罰則は、行政罰として５万円以下の過料が科されるだけで、実際にはまれにしかその処罰をされることはありません。
　ところが、中長期在留者や特別永住者の場合には、この５万円以下の過料にくわえて、刑事罰としての２０万円以下が科せられます。さらに、中長期在留者が９０日以上住所届出義務を怠ると永住者であっても、また在留期間のある在留資格者では在留期間中でも、在留資格の取り消しが行われます。

（２）配偶者としての活動
　日本国籍同士の配偶者の場合、婚姻届が受理され戸籍に婚姻の事実が記載されれば法律婚として成立していれば、まずその婚姻関係を疑われることはありません しかし、日本国籍者や永住者等と婚姻した外国籍の配偶者、外国籍同士の配偶者でその一方が家族滞在の場合には、入管から、法律婚の成立だけでなく、婚姻の実態があることの証明を求められます。
　新制度の導入により、配偶者との離婚や死別の場合には、日本国籍者であれば、戸籍法による１４日以内に市区町村への届出だけでよく、その届出義務違反の罰則は、行政罰としての５万円以下の過料で、その適用はまれにしかありません。
　しかし、中長期在留者のうち配偶者として在留している外国人には、配偶者と離婚や死別の場合、戸籍法による市区町村への届出以外に、入管へ１４日以内に届出なければなりません、その届出義務に違反した場合には、戸籍法による行政罰としての５万円以下の過料に加えて、入管法による刑事罰として２０万円以下の罰金が科せられます。
　さらに、「配偶者としての身分を有する者としての活動を６月以上行わないで在留している」と入管から見なされれば、在留期間中でも在留資格を取り消されることになります。入管は、「配偶者としての身分を有する者としての活動」を同居や相互扶助としてとらえており、ＤＶ被害者や、婚姻継続中の意思を持って離婚調停や離婚訴訟係争中の場合には正当事由に当たると説明しています。
　夫婦や家族の在り方が多様化している今日、「配偶者として活動」の有無を入管が認定して在留資格の取消を行うことは、配偶者として在留している外国人の在留状況を著しく不安定化させていきます。そして、一方の配偶者との対等な関係を損ない、ＤＶ被害の増大や深刻化をもたらし、対等な関係で離婚調停や離婚訴訟を争えなくするなど配偶者等として在留する外国人に大きな影響を与えていきます。

７、　非正規滞在者等の締め出し
　これまで、９０日以上在留する非正規滞在者には、「在留資格なし」と記載された外国人登録証が交付されていました。しかし、新制度では、施行から３ヵ月以内に入管に外国人登録証を返却しなければならなくなりました。(但し、罰則なし)そして、在留資格のない非正規滞在者等には、在留カードが交付されず、外国人住民票も作成されず、公的な証明が困難になります。
　たとえば、就職するとき、銀行で口座を設けるとき、携帯電話を契約するときなど、公的証明となるものがなければその実現が困難になります。 　
　在留資格のない非正規滞在者であっても、人間として最低限の権利は保障されています。教育を受ける権利、入院助産、養育医療や育成医療など母子保健や予防接種などの医療に関するサービスを受ける権利、労働基準法や最低賃金法等の労働に関する諸法規で認めらえた権利等です。新制度移行後も、こうした権利保障は、「基本的変更がない」と国会で政府は答弁しています。

注）政府答弁だけでなく、国会での付帯決議、住民基本台帳法附則、においても同様な趣旨が規定されている。また、最近でも、２０１１年１１月１１日付で　総務省自治行政局外国人住民基本台帳室長による「―――必要に応じて、その者に係る記録の適正な管理の在り方に検討を加え、その結果に基づいて必要な措置を講ずるように」と関係省庁や各都道府県の担当者に通知されています。

　しかしながら、これらの権利・サービスを市区町村で受けるには、住民であることの証明が必要で、これまでは「外国人登録の有無」でおこなわれてきましたが、今後は、外国人登録に代わる確認方法が必要となります。新制度導入後も、市区町村や政府が適切に対応することが求められていますが、現時点では、そのための具体的な措置について決まっていません。 　
　新制度の導入は、非正規滞在者を対象とした法律の条文等で直接に重罰化したわけではりませんが、在留カード制度、外国人住民票制度から排除することで、非正規滞在者を、日本社会から締め出しを、その存在をより一層見えなくするものです。 　

８、まとめ
　以上のように、新たな在留管理制度は、在留資格のない非正規滞在者を日本社会から締め出しを意図するものです。また、特別永住者や中長期在留者には、在留期間の上限の伸長への伸長、みなし再入国制度の導入など在留外国人にとってメリットと思える改善が見られるものの、その本質は法務大臣が一元的かつ継続的な在留情報を把握して、管理していくために、外国人に各種の届出義務を課し、その義務違反には日本国籍者と異なり刑事罰を科し、また在留資格取消制度や退去強制事由の拡充や罰則の強化という制裁を持って、その義務を履行させようとするところにあります。
　このような管理強化のための新制度の導入は、在留外国人の在留状況を不安定化させ、在留外国人ひとりひとりの尊厳と自由を奪い、国際人権保障や内外人平等の原則の理念や、総務省や地方自治体で取り組まれている日本人と外国人の共生による地域づくりを目指す多文化共生という理念にも反して、時代に逆行するものです。